DEMOCRACIA LOCAL: EXPERIENCIAS Y ENSEÑANZAS
La protesta social como arma legítima del pueblo
Miguel González Madrid / Noviembre 02 de 2012
Si tú no te indignas y protestas públicamente porque los gobernantes cometen injusticia, defraudan, se corrompen, engañan a los gobernados, abusan del poder, se enriquecen con fondos públicos, no hacen lo que las leyes les obligan, ocultan información que obra en expedientes gubernamentales, aprovechan los recursos públicos para vivir de ellos, utilizan la represión para silenciar a sus críticos, intimidan a quienes necesitan de ayudas sociales, aprovechan los programas sociales para comprar voluntades o benefician a sus familiares incorporándolos a la nómina, entonces no eres un ciudadano o una ciudadana que quiere defender sus derechos y libertades, ni eres una persona que se merezca respeto y en quien la comunidad pueda confiar, sino todo lo contrario: un pobre súbdito agachón, un prospecto o una prospecta a traicionar algún día a su pueblo, una persona que tal vez ni a su familia pueda defender y un ciudadano o una ciudadana de papel que sólo vota en elecciones populares porque "así es la costumbre".
Recuerda muy bien esto: el mal gobernante dura en el cargo público hasta que tú puedas ser capaz de quitarte "las telarañas de los ojos" y la niebla de tu mente.
Gobiernos Locales y Gobernanza
Miguel González Madrid / Septiembre 10 de 2010
Complejidad social y gobernanza
La Unión Europea ha encontrado un mecanismo innovador para acercar los diversos gobiernos y las redes de políticas públicas a los ciudadanos. Ese mecanismo se llama gobernanza y se distingue de la gobernabilidad en que hay un contexto inédito y complejo que requiere más bien que los gobiernos de todos los niveles se coordinen entre ellos y con una multiplicidad de centros de poder y de actores que toman parte en decisiones supranacionales.
Ese contexto supone, además, un reconocimiento de derechos de “ciudadanos europeos”, una construcción de instituciones políticas comunes y la anulación relativa de ciertas restricciones en la prestación de servicios supranacionales de educación y transportación. El mundo europeo marca la pauta nuevamente al desarrollo institucional de otras latitudes y abre la oportunidad para reconsiderar la idea de que las instituciones y los derechos son estrictamente nacionales.
Sobre la gobernanza –un concepto que ha desplazado en cierto modo al de gobernabilidad gracias a ese contexto y debido, entonces, a que no basta con que los gobiernos literalmente dirijan o guíen a los gobernados conforme a derecho– se ha escrito suficiente para reiterar que los principios de coordinación, cooperación, proximidad y gestión asociada rigen hoy en día la función gubernamental y, en general, las interacciones políticas y sociales que se registran en torno a la provisión de bienes públicos, a la búsqueda de legitimidad de las nuevas instituciones y a la procuración de un buen gobierno y una buena sociedad.
Sobre la importancia de la gobernanza y la legitimidad democrática se dice lo siguiente (http://europa.eu/scadplus/glossary/democratic_deficit_es.htm):
El debate sobre la gobernanza europea, puesto en marcha por la Comisión en su Libro Blanco de julio de 2001, abarca el conjunto de normas, procedimientos y prácticas relativos a la manera en que se ejercen los poderes en la Unión Europea. El objetivo consiste en adoptar nuevas formas de gobernanza que acerquen más la Unión a los ciudadanos europeos, la hagan más eficaz, refuercen la democracia en Europa y consoliden la legitimidad de sus instituciones. La Unión debe emprender una reforma a fin de colmar el déficit democrático de sus instituciones. Esta gobernanza debería residir en la formulación y aplicación de políticas públicas más eficaces y coherentes que establezcan vínculos entre las organizaciones de la sociedad civil y las instituciones europeas. Supone igualmente una mejora de la calidad de la legislación europea, su eficacia y su simplicidad. Por otra parte, la Unión Europea debe contribuir al debate sobre la gobernanza mundial y desempeñar un papel importante a fin de mejorar el funcionamiento de las instituciones internacionales.
El déficit democrático es un concepto que se invoca principalmente para afirmar que la Unión Europea y sus instancias adolecen de falta de legitimidad democrática y que parecen inaccesibles al ciudadano por la complejidad de su funcionamiento. Refleja una percepción según la cual el sistema institucional comunitario estaría dominado por una institución que acumula poderes legislativos y gubernamentales, el Consejo de la Unión Europea, y por una institución burocrática y tecnocrática sin legitimidad democrática real, la Comisión Europea.
En las distintas fases de la integración europea, la cuestión de la legitimidad democrática se ha planteado de modo cada vez más acuciante. Los tratados de Maastricht, Ámsterdam y Niza iniciaron la incorporación del principio de legitimidad democrática en el sistema institucional, reforzando a tal fin los poderes del Parlamento en materia de designación y de control de la Comisión y ampliando sucesivamente el ámbito de aplicación del procedimiento de codecisión.
A raíz del Consejo Europeo de Niza (diciembre de 2000), se celebró un amplio debate público sobre el futuro de la Unión abierto los ciudadanos, así como una Convención Europea, encargada, en particular, de mejorar la legitimidad democrática de la Unión.
Es claro que en las últimas tres décadas ha dejado de operar el modelo de gobernabilidad (gobierno vertical, intervencionista, tendencialmente autoritario y esencialmente jerárquico) y ha entrado en acción el modelo de gobernanza que implica que los gobiernos operan –simultáneamente– en un ambiente de descentralización y de redes, por tanto, de reforzamiento de sus esferas de atribuciones y de exigencia a accionar sobre líneas de coordinación, colaboración y gestión cooperativa para garantizar la unidad del Estado y evitar la dispersión de la función pública. Al respecto, Josep Maria Pascual Esteve dice lo siguiente (“Tesis sobre gobernanza democrática de regiones y ciudades”, en El nuevo arte de gobernar las ciudades y las regiones, España):
La novedad, el cambio de paradigma, es que la gobernanza es el modo de gobernar propio del gobierno relacional o promotor, y este modo de gobernar se basa y se estructura a partir de la gestión relacional o de interdependencias, que deja de ser una gestión residual o estructurada para ser una gestión principal o estructurante.
La privatización de la economía no es necesariamente un elemento de la gobernanza, aunque así lo han querido presentar sus más acendrados defensores. En todo caso, es un elemento ocasional, transicional y revelador de la pérdida de protagonismo estatal.
En ese sentido, la gobernanza se aparta de la discrecionalidad y del ejercicio disperso del poder, y exige que las acciones de gobierno se transparenten, sean visibles socialmente, se sometan al escrutinio público, corran por la vía de la rendición de cuentas, conlleven la responsabilización de los servidores públicos, se apeguen a principios democráticos y constitucionales y faciliten la realización de derechos fundamentales.
Los contextos locales
En un contexto no europeo, pero que no dista mucho de los procesos complejos y hasta inéditos que involucran una multiplicidad de actores e instituciones, tenemos que prevenir que nuestra propia complejidad y diversidad local no rebase nuestra capacidad de previsión y de organización colectiva, sobre todo porque tenemos que habituarnos a reconocer que en la atención o solución de numerosos problemas públicos ya no están involucrados sólo los gobiernos o sólo algunos órganos de gobierno, según su esfera de competencias y atribuciones.
Es cierto que la gente espera que el gobierno del Estado y los gobiernos municipales, que son los más próximos territorialmente, funcionen en la dirección correcta para resolver los problemas económicos, políticos, sociales y culturales, pero al mismo tiempo hay una pérdida de confianza y un duro cuestionamiento al desempeño de los servidores públicos y las capacidades institucionales.
En definitiva, los contextos locales han resistido al embate de integración pasiva de la globalización, pero se han adaptado a su tendencia innovadora. Eso los ha hecho propicios para recomponer nuevos procesos, crear instituciones y reconocer el cambio y la alteridad como signos de una era de intercambios globales y locales que se ha dado en llamar provisionalmente como “glocalización”. Lo local también contribuye a dar orientación a los procesos globales en tanto que aportan una concepción versátil de la realidad y previenen del riesgo de avanzar a nuevas formas de gobierno y de mercado por una sola vía.
No sobra mencionar aquí que, según un estudio de Gerry Stocker en 1998, hay cinco dimensiones que caracterizan a la gobernanza, y me parece que, en aras de recomponer nuestra realidad local y de estar dispuestos a reconsiderar el aporte de cada cual a las soluciones de los grandes problemas públicos, conviene mencionarlos:
“i) En ella intervienen numerosos actores que no pertenecen a la esfera del gobierno. Se parte de la constatación empírica de que el Estado ha perdido gran parte de su poder en beneficio de autoridades locales y regionales, y que servicios y decisiones diversas se proveen en contextos de cooperación de públicos y privados.
ii) Las fronteras y responsabilidades de cada cual en la acción social y económica son menos discernibles. Ello se hace notar en la emergencia de asociaciones no lucrativas y cooperativas de base comunitaria que se ocupan de diversos asuntos socioeconómicos; la gobernanza supone el reconocimiento del aporte de las ONG a la solución de problemas colectivos sin el auxilio de recursos públicos. También las empresas privadas asumen nuevas responsabilidades en la provisión de servicios urbanos.
iii) La gobernanza traduce la interdependencia entre instituciones orientadas a la acción colectiva. Esto supone el reconocimiento que de aquí en más, gobernar quiere decir interactuar; ningún actor por sí solo –ni público ni privado– dispone de conocimientos y recursos suficientes para resolver los problemas en presencia. Esta interdependencia reclama formas asociativas y estructuras de coordinación cuyas propias reglas de juego serán objeto de negociación.
iv) Las formas cooperativas tienden a constituir redes autónomas de grupos de interés que buscan no sólo influir sobre el gobierno, sino que a menudo prescinden del mismo sustituyéndolo por su propio accionar. El nuevo problema que plantean es el de la responsabilidad, ya que se trata de entidades relativamente encerradas en sí mismas, animadas por el interés particular de sus miembros y no por el interés público”.
v) Ser parte del principio de que la acción es posible sin que sea indispensable someterse a la autoridad del Estado. En situación de gobernanza, el poder público debe aprender a funcionar según nuevas reglas que suplantan las antiguas concepciones jerárquicas, y que oponen a éstas una tarea de coordinación, orientación e integración".
¿Qué hacer en esas condiciones?
Como bien dice Josep Maria Pascual Esteve, en ese contexto, “la gestión relacional o gestión de las interdependencias (o de redes) pasa a ser la gestión clave de la nueva acción de gobierno. Por tanto, gobernanza o gobierno relacional, consiste en una reestructuración de las funciones de protección legal de derechos, de eficiente gestión de calidad de recursos y servicios para ponerlos en función de una construcción colectiva del territorio que tiene en la gestión relacional su principal, pero no el único, instrumento” (“Tesis sobre gobernanza democrática de regiones y ciudades”, en El nuevo arte de gobernar las ciudades y las regiones, España).
Ahora bien, la mayoría de los votantes manifiesta cualquiera de dos cosas o ambas: está harta de los gobernantes que ya concluyen su periodo o espera algo mejor de los nuevos gobernantes. Y este hecho siempre es propicio para recuperar la confianza política, promover nuevos acuerdos políticos y sociales e instrumentar una forma de gobierno basada precisamente en la gobernanza, es decir, en la coordinación con múltiples actores e instituciones, en la gestión cooperativa, en el entendimiento recíproco, en la aceptación común de nuevas políticas públicas, en la participación transversal de la gente y en una justificación democrática de las instituciones políticas.
La resolución de problemas comunes –que es, en realidad, la demanda social general– requiere que los gobiernos y los ciudadanos actúen coordinadamente y con una disposición al compromiso institucional de mayor calado. Si, por una parte, cada orden o nivel de gobierno tiene asignadas constitucionalmente ciertas competencias y para cada ejercicio fiscal ciertos recursos presupuestales y, por otra, las leyes previenen instrumentos de coordinación intergubernamental, convenios entre órdenes de gobierno, bases para la asociación intermunicipal y derechos de participación ciudadana, una mayor disposición al compromiso institucional parece ser un ingrediente clave para conjuntar a gobiernos que buscan potenciar los recursos y las capacidades existentes y a ciudadanos que buscan nuevas oportunidades de entendimiento con sus gobernantes.
En virtud de lo anterior, no requiere de mucha ciencia llegar a la conclusión de que el arte de gobernar requiere ahora que cada orden de gobierno se conduzca en un marco de respeto al Estado de derecho, abriendo diversos frentes de coordinación intergubernamental, incorporando la participación activa de la gente, aprovechando con eficiencia y eficacia los escasos recursos públicos y estimulando la creatividad en cada sector gubernamental. Sin embargo, ¿todos conocen la potencialidad de la gobernanza, los límites de cada esfera de competencias, los riesgos que implica tratar de actuar al margen de la sociedad-red y la posibilidad jurídica de resolución de los conflictos intergubernamentales mediante el sistema de control constitucional?
Es cierto que en el entramado político, social e institucional persisten los intereses de una gran cantidad de grupos, organizaciones, formaciones políticas y liderazgos sociales, y eso dificulta la construcción de acuerdos y la oportunidad de avanzar por atajos viables técnica y jurídicamente, sobre todo cuando esos intereses se apartan del interés colectivo o cuestionan sistemáticamente la legitimidad de los gobiernos.
Incluso se sugiere ser realista ante la posibilidad de que algunos de los actores perdedores en las pasadas elecciones de gobernador y de ayuntamientos se conviertan en francas barreras al desempeño gubernamental, sobre todo si ellos actúan en la expectativa de que en medio del conflicto político pueden lograr algún posicionamiento que les reditúe parasitar las administraciones públicas u obtener ganancias marginales de los programas estatales.
No obstante, el modo de gobernar conforme a principios de coordinación, entendimiento, cooperación, colaboración e inserción de la participación ciudadana, es recomendable no dejar a la deriva las interdependencias y, por tanto, es necesario evitar que la movilización social desborde a las instituciones políticas o que ciertos actores pretendan convertirse en intermediarios de la gestión municipal. Las redes de políticas, de actores y de gobiernos suponen una mayor densidad de las interacciones entre gobernantes y gobernados que debe ser controlada mediante mecanismos de coordinación y cooperación establecidos en las políticas públicas y en los ordenamientos normativos.
Un modelo para armar
Cuando los cambios en los contextos y los procesos económicos, sociales, políticos y culturales son visualizados oportunamente, ello permite llevar a cabo reformas constitucionales y legales que den legitimidad a la recomposición de la función pública y den certeza a la orientación que se pretende dar a las interdependencias coordinadas por los sectores de gobierno estatal y gobiernos municipales.
La coordinación intergubernamental, como parte de un modelo de gobernanza democrática, no significa, sin embargo, poner literalmente la función pública en manos de todos, sino facilitar a los actores interesados a tomar parte en los asuntos públicos, mediante la participación ciudadana activa y la tutela de derechos de información y asociación, con una serie de prevenciones que debemos atender puntualmente y que se encuentran ya codificadas en las Constituciones:
1) La prohibición de constituir instancias intermediarias entre el gobierno municipal y los órganos de gobierno del Estado. Un ejemplo de instancias intermediarias son los grupos de filiación partidista que recibieron fondos del programa social de adultos mayores de 60 años y más, para que los distribuyeran entre los beneficiarios bajo condicionamiento político.
2) El respeto recíproco de las atribuciones de los órganos ejecutivo, legislativo, judicial y de los ayuntamientos. La coordinación intergubernamental y el entendimiento a tiempo de lo que cada órgano de gobierno puede hacer, son mecanismos que previenen la aparición de conflictos de competencias y, por tanto, de controversias constitucionales.
3) La obligación de los ciudadanos a respetar las decisiones tomadas por mayoría. Aunque las minorías tienen derechos protegidos, es importante fomentar una cultura de participación democrática que salve las decisiones mayoritarias con buenos argumentos y sin omitir la oportunidad de las minorías a manifestar sus desacuerdos.
4) La búsqueda oportuna de soluciones a conflictos de derechos mediante vías políticas y, principalmente, jurisdiccionales. La autoridad debe estar siempre preparada para resolver los conflictos políticos, pero, ante todo, para evitar que surjan. Y eso sólo se logra mediante el diálogo permanente y la inclusión razonable y debidamente justificada de opiniones minoritarias en la discusión de los asuntos públicos, principalmente se lo que se pretende es evitar el daño a terceros por decisiones mayoritarias.
5) La procuración de la transparencia gubernamental, pero también de la gestión social, que en algunos casos es alentada por prácticas de corrupción y búsqueda de beneficios personales. Las políticas incluyentes, la democracia participativa y la protección jurisdiccional de derechos no deben ser pretexto alguno para pervertir la política de “gobierno de puertas abiertas” y condicionar la obtención de bienes públicos o el beneficio de programas sociales, mucho menos si se trata de intereses estrictamente personales. El principio de publicidad que debe regir la acción de los gobiernos y la propia gestión social debe tener como consecuencia que se transparenten no sólo los beneficios de programas sociales, sino también la bitácora de los procedimientos y trámites respectivos.
El conflicto político y social
Noviembre 03 de 2012
(En construcción)